黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，把就業列為民生福祉的首要目標，明確提出“實現更加充分更高質量就業”的要求，其他民生福祉目標如“居民收入增長和經濟增長基本同步，分配結構明顯改善，基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，多層次社會保障體系更加健全”等，也是由就業引領，與就業相輔相成。
剛剛過去的2020年是新中國歷史上極不平凡的一年，新冠肺炎疫情突如其來，對經濟和就業造成的沖擊前所未有。全國一度出現大量職工停工待崗，數千萬農民工滯留家鄉，2020年2月份新增就業減半，調查失業率沖至6.2%的歷史最高值，就業形勢異常復雜嚴峻。黨中央國務院高度重視就業工作，既把穩就業作為“六穩”之首，又將保居民就業作為“六保”之首。政府就業主管部門高度重視、積極應對，各地方、各部門加強組織領導、上下聯動，國務院、全國人大、全國政協開展督導檢查工作。全面強化就業優先政策，各部門出臺促進就業鼓勵創業的各項政策達到100多項，創新實施28項突破性政策，打出減負、穩崗、擴就業的政策組合拳。在各方共同努力和強有力的政策支持下，就業形勢逐季好轉、總體穩定、好于預期。
2020年我國的成功實踐再一次證明，實施就業優先政策是保障實現更加充分更高質量就業的前提。
從四個方面強化就業優先政策
實現更加充分更高質量就業，需要強化就業優先政策。就業優先政策應從目標優先、調控加力、政策協同、保障增強四個方面來把握。
目標優先。一是以實現就業目標為出發點和落腳點做到五個先行：發展中就業目標優先實現，推動中就業政策優先實施，投入中就業資金優先保障，市場要素中人力資源優先開發，公共管理中就業服務優先安排。二是形成促進經濟增長與擴大就業相互匹配的良性互動發展模式。從產業結構、經濟類型、企業規模、就業形式等多方面切入，組合形成有利于就業擴展和持續增長的經濟發展模式。三是努力減少經濟結構調整對就業的沖擊。把握好力度、節奏和社會承受度，將勞動者權益保障和再就業安排做在前面。
調控加力。一是將積極就業政策中的主要工具運用到宏觀調控中。在擴大就業需求中強化促進創業帶動就業政策，出臺支持與新經濟并行的新就業形態發展政策，在拓展就業同時拉動經濟增長；在改善就業供給中大力組織職業培訓提升勞動者素質，在緩解就業結構性矛盾同時為經濟高質量增長提供支撐；在調節匹配勞動力供求中加強全方位公共就業服務，提高供求精準對接的功效；在應對大波動大沖擊中加強失業治理，堅持實行援企穩崗擴就業專項政策，幫助企業渡過難關，并以就業援助為困難群體兜底。二是加大宏觀政策支持就業力度。根據就業任務目標需要，及時給予財政資金、稅費減免、創業信貸、調率降準等政策支持；應在擴大需求、改善供給、調節供求等方面，使積極就業政策的實施與財政、貨幣、產業政策的支持形成聯動機制，增加市場主體活力和動能，助推新的就業增長點；在應對經濟下行壓力和各種外部環境變化沖擊時，穩定就業局勢。
政策協同。一是為就業創業打開綠色通道。人社部門應率先將政策宣傳到位、落實到人，實施精準服務。各有關部門也應暢通多部門協調落實就業政策的綠色通道。二是形成新型宏觀調控框架和聯動運行機制。按照就業優先原則，協同財政、貨幣等經濟政策和生態環保、城市建設、社會治理等社會政策的制定和實施，優化部門間工作協調機制，協同發力排除干擾，優化就業創業環境，穩定和擴大就業崗位。
保障增強。一是加強政府責任。在推進以市場就業為導向的改革中，不斷強化政府促進就業和治理失業的職責，堅持用政策引導、培育和完善市場就業機制。強化一把手親自過問、分管領導抓好落實的責任制，列為各級黨委中心工作重要議程和人大立法執法檢查重要選項，高位推動落實。二是加大資金投入。政府在加大經濟社會發展投入時，根據穩定和擴大就業需要，優先安排資金，預算中明確剛性比例；在規劃政府投資和引導社會投資時，考量對就業產出效果，作為投資重點和先后依據；在公共財政預算支出中，加大對就業政策扶持，對公共就業服務和公共實訓、公共孵化基地予以重點投入和保障。
進一步豐富完善具有中國特色的就業優先政策體系
下一步，要結合《建議》的要求，進一步豐富完善具有中國特色的就業優先政策體系和機制。
第一，堅持穩定就業、擴大就業、高質量就業并舉。在全社會進一步增強就業優先意識，在組織管理體制上強化政府對就業工作的領導，將促進更加充分更高質量就業作為地方政府的第一序列工作，貫徹到部門決策和政策制定中，增強對就業重大決策和優先政策的執行力。建立實施更加充分更高質量就業的長效機制，列為規劃核心內容和重點任務，納入法制化制度化軌道，通過規劃和法律建立就業優先長效機制，形成支持就業的共識和社會氛圍。探索建立政府考評制度和準確科學的統計指標，通過使用科學統計指標體系進行量化考核，并將衡量經濟運行的統計指標體系與就業數量質量統計指標體系有機整合，形成綜合評價體系。千方百計穩定和擴大就業，堅持經濟發展就業導向，擴大就業容量，提升就業質量，保障勞動者待遇和權益，促進更加充分更高質量就業。
第二，健全就業公共服務體系、勞動關系協調機制、終身職業技能培訓制度。一是深化就業和人才管理體制機制改革，消除公平就業障礙，健全規范有序、平等競爭、城鄉一體化的人力資源市場。提供全方位就業服務，大力提升人力資源供求對接匹配的功效，為勞動者就業創業提供全面精準服務。促進供求對接匹配，在消除障礙、提供全方位服務上下大功夫，將總量性、結構性、摩擦性失業降至最低。加快提升勞動者技能素質，完善重點群體就業支持體系，統籌城鄉就業政策體系。二是健全勞動關系協調機制。落實工資、工時、休息休假、勞動安全衛生等待遇和權益，提升勞動者就業質量。推進集體協商和集體合同立法，完善行業性、區域性集體協商、集體協商過程中爭議處理和法律責任的相關規定。推進勞動保障監察立法，促進建立權責法定、程序規范、執行高效、保障有力的勞動保障監察法制體系。三是大力改善人力資源供給，在教育培訓改革和提升就業能力上重點突破，推進就業和經濟走上高質量發展軌道。以就業為導向深化教育改革，以專業設置的調整和創新為切入點，從源頭上對接社會需求。創新運用職業培訓資金和補貼政策，提升企業和勞動者參與培訓的積極性和培訓效果，根據終身培訓需求，實現培訓資金籌集使用的可持續和常規化。
第三，做好高校畢業生、農民工和就業困難人員等重點群體就業工作。一是努力做好高校畢業生等青年就業工作。繼續將高校畢業生作為重中之重，實施就業創業促進計劃，鼓勵企業吸納畢業生就業，暢通市場化、社會化就業渠道。二是積極促進農民工就業。要進一步強化平等就業服務，拓展外出務工和就地就近就業渠道。強化就業服務、職業培訓和權益維護“三位一體”工作機制，加強跨區域勞務協作，引導農民工有序外出求職就業；加快農民工市民化進程，大力推進公共服務均等化，實現外出農民工穩定就業；支持農民工就地就近就業，落實返鄉入鄉創業政策。始終將脫貧人口、農村低收入人口作為重點幫扶對象，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果，助力全面推進鄉村振興。三是扎實做好退役軍人就業工作。完善退役軍人安置政策，強化針對性就業創業服務，穩定和拓寬就業渠道；增強職業技能培訓實效性，給予政策支持，提升退役軍人就業創業能力。四是健全困難群體就業援助制度。優化全國統一的線上失業登記服務平臺。暢通失業人員求助渠道，提供針對性公共就業服務和職業培訓，促進失業人員盡快實現就業。對就業困難人員進行深入摸排、建立臺賬、動態管理，提供“一對一”精細化服務。對通過市場渠道難以實現就業的，利用公益性崗位托底安置，實現零就業家庭動態清零。
第四，完善促進創業帶動就業、多渠道靈活就業的保障制度，支持和規范發展新就業形態，健全就業需求調查和失業監測預警機制。一是激發市場主體活力，在擴大有效需求中實現就業穩定增長和高質量發展。深化“放管服”改革，善待企業，營造寬松環境，激發企業擴展就業動力。支持微觀主體發展更多吸納就業，發揮創業帶動就業的倍增效應。二是促進新經濟發展，釋放新產業新業態促就業潛力，對新業態靈活就業人員給予支持和保障。加快研究修改勞動保障法律法規，研究適應新就業形態的勞動保障制度，落實新就業形態勞動者在勞動報酬、休息、職業傷害保障、社會保險、勞動爭議等方面的權益，探索勞動基準立法。三是完善就業失業統計指標和大數據庫，建立農民工、新就業形態勞動者的就業、失業、工時、工資、勞動生產率等監測和調查體系，為宏觀經濟和社會政策制定提供量化依據。開展就業崗位需求調查，勞動力市場未來就業崗位和職業變化趨勢預測，公開行業經濟發展和勞動力市場信息，引導民營企業投資和勞動者教育培訓行為。建立完善失業預警系統，在防范化解重大風險中，設立防范失業風險警戒線，建立失業風險預警啟動機制，完善保就業穩就業政策預案和工具箱，全力守好保就業的底線。
（作者為全國政協委員、中國勞動和社會保障科學研究院副院長）